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兩會報道 | 全國人大代表白鶴祥:制定《金融機構破產法》條件已成熟 完善征信立法緊迫性凸顯

信息來源:證券時報發布時間:2020-05-28


專訪全國人大代表、央行廣東分行行長白鶴祥
制定《金融機構破產法》條件已成熟
完善征信立法緊迫性凸顯

證券時報兩會報道組


今年“兩會”,央行系統的代表委員所提交的提案建議中,加快金融立法、加強信息保護等是多數代表委員關心的共同話題。金融立法是一個系統性工程,既有對現有相關法律的修訂完善,如一些代表委員建議修訂《人民銀行法》、《商業銀行法》等,也包括面對金融發展新形勢制定新的法律法規。全國人大代表、央行廣東分行行長白鶴祥關注的金融立法重點就在后者,近兩年他多次呼吁要盡快制定《金融機構破產法》。 

同時,隨著近年來互聯網金融、大數據分析的日益發達,個人信用評分在金融領域的應用愈發廣泛,但其與個人信息保護的沖突卻也日益突出,他也建議應抓緊完善我國征信立法。證券時報記者“兩會”期間專訪白鶴祥,詳解其對金融立法、個人信息保護的深入思考。

再次呼吁盡快制定《金融機構破產法》

證券時報:近兩年您多次呼吁盡快制定《金融機構破產法》,您認為我國當前為何如此迫切地需要推動該立法?

白鶴祥:隨著我國改革開放和市場經濟的不斷發展,金融業競爭加劇,金融機構出現風險、經營失敗乃至破產將成為不可避免的經濟現象,許金融機構有序破產退出是市場經濟的必然要求。當前《企業破產法》不能完全適用于金融機構破產處置,現有涉及金融機構破產處置的法律法規也缺乏系統性和可操作性,且制定《金融機構破產法》的條件已成熟。

首先,金融機構破產退出是市場經濟競爭環境下優勝劣汰的必然。其一,金融機構破產退出是市場經濟主體退出機制的重要組成部分。其二,完善金融機構破產機制是利率市場化的必然要求,利率市場化必然使金融機構面臨更為激烈的競爭環境,流動性風險的不確定性增多,建立和完善金融機構破產法律體系,促進金融機構優勝劣汰有序破產退出,是全面完成利率市場化改革的重要條件。其三,允許金融機構有序破產是有效保護債權人權利和金融消費者合法權益的內在要求,但在目前,由于沒有系統的金融機構破產法律制度,我國對倒閉的金融機構只能采取行政關閉、撤銷等方式退出市場。

實踐證明,依靠行政手段的市場退出存在成本高、效率低、程序不規范等缺陷,導致債權人權利和金融消費者合法權益得不到充分保護,直接危及社會公眾利益和金融穩定。因此,建立完善的金融機構破產法律體系,是實現金融機構有序市場退出的重要前提。

其次,《企業破產法》不能完全適用于金融機構破產處置。金融機構破產總體上屬于企業破產,要適用《企業破產法》。但《企業破產法》第134條只是提出了金融機構破產的規定,對諸如破產界限的標準、破產管理人以及破產清償順序等具體問題都未細化和明確,缺乏可行性和可操作性。同時,金融行業的特殊性使其在經營產品和公共服務等方面區別于其他企業,金融機構破產涉及普通金融消費者、投資者、債權人、債務人等眾多法律關系,破產債務涉及公眾存款、投保金、信托財產、證券類投資、保證金、投資人、職工利益等多個方面。在實踐中,囿于金融機構提供金融產品服務的特殊性、復雜性、公眾性等,金融機構破產處置的內涵上與普通企業有較大差別,無法完全適用《企業破產法》的相關規定。

再次,現有涉及金融機構破產處置的法律法規缺乏系統性和可操作性。目前,由于沒有金融機構破產的專門立法,我國金融機構破產的法律體系主要由《企業破產法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律以及相關法規、規章組成。這些法律法規關于金融機構破產只有簡單規則,多為支離破碎的原則性和分散性規定,缺乏系統性和可操作性。宏觀上對金融機構退出市場的界限、處置行為規則、金融消費者保護等的規定不夠完善。微觀上對金融機構的破產程序,如與金融危機救助機制的關系問題、行政前置程序問題、破產重整程序的具體適用問題等都缺乏法律依據,不能滿足新形勢下金融機構破產處置的法律需要。

證券時報:對于制定《金融機構破產法》您有何建議?

白鶴祥:從立法體例看,我國《企業破產法》第134條已經明確了金融機構適用于企業破產法。可以依據《企業破產法》和其他有關法律的規定制定實施辦法。因此,國務院可先制定頒布《金融機構破產條例》,再總結摸索經驗加速推動全國人大制定《金融機構破產法》,應是立法成本較小和最理想的路徑選擇。

從立法模式看,依據《企業破產法》對金融機構的原則規定和我國國情,以兼顧行政主導型破產和司法主導型破產的折衷模式更適合我國金融業發展和監管的實際。在金融機構破產程序中,涉及專業性、技術性的事項由監管部門來決定,而涉及破產金融機構財產或財產性權利確認、變更和終止的事項由法院來決定,這樣的模式既快捷、靈活、權威,又能遵守司法程序的規定,有利于提高金融機構破產處置效率。

長期以來,我國對金融機構的范疇界定比較籠統,應當結合金融機構破產法律的制定,嚴格界定金融機構的破產范圍和破產標準,在不違反《企業破產法》原則與基本規定的情況下,對于一些《企業破產法》沒有涉及的問題予以明確,并考慮金融機構不同類別和行業特點從市場退出的標準、方式、程序等方面予以規范。

立法的過程中還有一些細節問題需要考慮。例如,目前我國已有證券投資者保護基金和存款保險基金,建議盡快建立投保者保護基金,為在金融機構破產中維護金融消費權益提供支持。一般性市場化管理機構和個人在接管金融機構財產和處理金融機構破產事宜時,不具有專業優勢,并且缺乏控制與處理金融風險與危機的經驗,因此,金融機構破產管理人應考慮由金融投資者保護部門與專業人士組成。

此外,《金融機構破產法》應區分個人債權與金融債權,考慮存貸人、股票投資者、期貨投資者、投保人等不同債權與股權的特點,并適當考慮金融機構員工債權的保護問題。

完善我國征信立法必要性和緊迫性凸顯

證券時報:隨著互聯網金融的興起,大量機構進入征信領域,“一切數據皆信用”的觀點甚囂塵上,您覺得我國征信領域目前主要存在哪些突出問題?

白鶴祥:總的看,征信方面專門立法層級不高。到目前為止,2013年頒布的《征信業管理條例》(下稱“《條例》”)是我國征信方面的最高法規文件。近年來,部分地方結合實際,加快了地方信用方面的立法。據不完全統計,目前已有三分之二以上的省區市已出臺或正在研究出臺地方信用法規,有26部法律、28部行政法規中包含信用條款。各地法規大體上包括公共信用信息或社會信用信息的定義、信用信息的歸集、披露、查詢、使用(激勵與懲戒/約束)、主體權益保障、法律責任等。

《條例》與地方信用立法的共同點是,都屬于社會信用體系建設框架下的基礎性法律法規制度。不同點在于,《條例》規范的是市場信用信息,而地方信用立法規范的是公共信用信息。沖突點在于部分地方將信用立法外延至涵蓋公共信用信息和市場信用信息的社會信用信息。地方信用立法混亂,部分條款與《條例》規范的內容形成交叉,給社會公眾正確理解征信和信用帶來不便。

社會各界對征信和信用的理解也存在著泛化趨勢,比較突出和典型的表現有:一是公共信用信息市場化應用及應用過度;二是隨著大數據、人工智能等信息技術發展,征信新業態邊界趨于模糊;三是各類侵犯信息主體合法權益的事件時有發生。現有征信法規制度不健全的問題逐步暴露,急需提升征信立法層次,規范征信業及公共信用信息應用邊界,促進征信業高質量發展。

證券時報:您認為完善我國征信立法的必要性和緊迫性主要表現在哪些方面?

白鶴祥:一方面,完善征信立法是適應公共信用信息市場化法制化應用的需要。目前,部分地方為加強公共信用信息應用,委托第三方機構對信息進行整理加工并提供給金融機構應用,這種行為已經超出《條例》第二條的規定,屬于典型的征信活動。部分地方探索將無償獻血、公租房申請、ETC欠費、亂闖紅燈、頻繁跳槽等作為公共信息來管理和應用,并作為懲戒的相關依據,屬于應用過度。因此,應當提升征信立法層次,將公共信用信息的市場化應用納入嚴格監管范圍,同時為公共信息的其他應用作出規范,避免侵犯個人隱私權益,為深入推進社會信用體系建設提供基礎法制保障。

另一方面,在互聯網和大數據技術快速發展的背景下,信息在界定、流轉、交易和挖掘等各方面都突破了傳統征信的邊界,征信服務與其他信息服務的界限趨于模糊,征信邊界難以把握。部分擁有大數據資源的科技公司進入征信領域,開展征信業務。這些機構利用《條例》的漏洞,打著信用服務機構的名頭,通過非法方式獲取信息、倒賣信息牟取暴利,造成信息泄露事件,侵犯信息主體的合法權益。部分機構還通過惡意競爭,對已備案或持牌的征信機構合法經營造成巨大沖擊,擾亂了征信市場秩序,產生“劣幣驅逐良幣”的市場風險,嚴重破壞了征信行業的健康穩定發展。

現有《條例》對新型征信業態的規范不夠,且難以應對大規模信息泄露事件。加之迫切需要適應新形勢,加快完善征信方面專門立法。

證券時報:在完善征信立法方面您有何建議?

白鶴祥:我國需要進一步建立健全多層次的征信立法體系。比如,加快出臺《信用信息公開和保護法》等。地方信用立法方面,應該側重落實《政府信息公開條例》《企業信息公示暫行條例》,且專注于公共信用信息的管理并按規定公開,而不是直接介入和參與公共信用信息的市場化應用。

同時,無論是公共征信機構還是私營征信機構,無論是傳統征信業態還是新型征信業態,無論是地方政府還是其他組織從事信用信息采集、整理、保存、加工,并向信息使用者提供的活動,都應該納入征信業統一監管框架,且需要以立法形式加以固定。

此外,需要重視信息主體權益保護又要平衡各類參與主體利益,確保資源有效配置。征信立法對信息主體的保護應體現在從征信機構信息采集到應用的全過程,如知情權、同意權、重建權、異議權、救濟權等。

總體看,中國的征信立法尚處起步階段,基礎薄弱,面臨的困難挑戰較多,需要多個管理部門及高校科研院所和社會各界的積極推動、廣泛參與。尤其是國家發改委和人民銀行作為社會信用體系建設的兩個牽頭部門,應統一組織力量加快推動《信用信息公開和保護法》草案的研究起草。


來源:證券時報

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